2017年12月14日
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农用地土壤污染防治的立法思考
发布时间:2017-8-28  来源:上田环境修复股份有限公司  浏览:4108 次

农用地是最为重要的农业资源,是农产品生产的“第一车间”,无论是从污染来源、危害特征,还是防治措施,相较于建设用地等场地,都有自身的特殊性。专门立法应坚持用地与养地相结合,产地与产品一体化保护等原则,设置专章,遵循污染防治规律,设计具体法律制度,以实现农用地可持续利用与农产品质量安全双重目标。

2006年前后,土壤污染防治立法一度成为研究热点,随后几年,出现了短暂的停顿或者徘徊,2012年左右,又重新提上议事日程,直至本届人大常委会将其列入五年立法规划。之前的研究,名称都定位在“土壤污染防治”上,近年又有一种声音,即“土壤环境保护”,并一度进入法律草案之中,引起社会关注。本文以农用地土壤为对象,试图侧论困扰土壤污染立法的几个核心问题。

一、法律名称与规制重点分析

1法律名称设定

一般认为,环境保护是包括自然资源保护、生态安全、污染防治等在内的,以保障经济社会可持续发展的各种行动的总称。法律体系构建上,《环境保护法》是环境保护领域的综合性法律,规定由各个环境要素组成的整体环境保护的基本问题,当然也包括土壤环境保护的内容。对于各个环境要素,不宜再制定与之等阶且内容相似的法律,而应当制定污染防治或资源保护的单行法,以保证法律体系的自洽性、合理性和科学性。

在资源保护方面,国家已经出台了《农业法》《土地管理法》《基本农田保护条例》等法律法规,在污染防治方面,出台了《大气污染防治法》《水污染防治法》《固体废物污染环境防治法》等法律。土壤作为一种资源环境要素,在资源保护上,已有《农业法》《土地管理法》《水土保持法》等法律,唯独缺少作为环境要素考虑的污染防治法。

在法律名称上,域外也多采用《土壤污染防治(整治)法》,如日本的《农业用地土壤污染防治法》《土壤污染对策法》,德国的《联邦土壤污染防治法》等。

2规制重点内容

在规制内容上,已有国家专门立法且多侧重于对已污染土壤的治理问题。如日本的《农业用地土壤污染防治法》侧重已污染农地土壤的改良和恢复;《土壤污染对策法》则以修复被污染土壤为主要目的,注重以清洁土壤为主要手段的修复治理措施。韩国的《土壤环境保护法》,只有单一的污染整治功能,其内容限于对污染土壤的监测、调查及净化。上述立法作此规定,是因为外围立法如《污染防治法》《废弃物处理法》《肥料取缔法》《农药取缔法》等,已从不同方面来阻断新的污染源进入土壤,从而达到保护土壤环境质量的目标。

当前,我国土壤立法迫切需要解决的关键问题是“防”与“治”的问题。其中,“防”关注的是当前和今后土壤环境问题,重点是工业“三废”排放引起的污染,“由于污染来源的多样性,针对不同污染源的预防措施也具有多样性,在土壤污染防治领域的专门法中一一规定,必然造成法律规范本身的臃肿,很难体现立法的宗旨和目的”,专门立法中不宜过多涉及。“治”解决的是已经被污染的土壤问题,从我国土壤污染现状和演变趋势看,这一问题更值得关注。

因此,应该从“预防污染物进入土壤和治理已污染的土壤”角度考虑立法问题,由于土壤污染预防的制度和措施大多也是其他环境要素立法的重要内容,专门立法的重心应该放在已污染土壤的治理上。

二、立法模式建议

1对农用地进行专章立法

在我国,农业一直是不堪重负而又必须“承负”的弱质产业,农用地土壤是一个开放系统,既有来自工业的点源污染,也有自身的面源污染,但其又承载着农产品数量和质量安全的重任,负担着全国13亿人口的粮食供给,具有自身的特殊性和战略意义。

因此,应当考虑农用地的重要性和特殊性,将农用地土壤作为一个独立的、特别的规制对象,与建设用地等场地土壤区别开来,在“土壤污染防治法”中设专章予以特别保护。

“土壤污染防治法”实施后,国务院可根据农用地土壤污染防治的实际情况,考虑出台“农用地土壤污染防治条例”,对“农用地土壤污染防治”专章的内容予以细化。此种立法国内也有先例,如《土地管理法》设有“耕地保护”专章,《基本农田保护条例》又对耕地中基本农田保护的内容予以细化。

2专章立法成因分析

首先,农用地和场地污染成因不同,防治思路和措施需有所区分。建设用地等场地污染主要由工商业活动等点源污染引起,关注人体健康,规制主体主要是工业企业,责任主体较易认定,可以采取以市场为主、行政为辅的防治措施;农用地土壤污染,部分是工业“三废”排放,部分则是农业投入品使用不当,实施主体主要是分散的农户,因而应关注土壤资源的永续利用和农产品质量安全,防治措施要考虑与农产品安全生产绑定在一起,发挥农户的主体作用,在生产过程中防治,实施以奖代补、以奖代罚等激励措施。

其次,我国农用地土壤污染严重,需要单独对待。当前,我国农用地土壤重金属、有机物等污染已呈现出从局部区域向全国蔓延的趋势,“我国农田土壤受污染率已从20世纪80年代末期的不足5%,上升至目前的近20%。部分经济发达地区农田污染问题非常突出,例如,广东省清洁土壤只有11%,轻度污染农田占耕地总面积的77%,重度污染农田占耕地总面积的12%左右。”《全国土壤污染状况调查公报》显示,“部分地区土壤污染较重,耕地土壤环境质量堪忧”,迫切需要采取有效措施对已污染农用地土壤进行整治。

再次,专章立法条件已经成熟。《农业法》《土地管理法》《农产品质量安全法》等相关法律已经初步确立了农用地土壤监测与评价、分级管理和风险评估等制度,2012年以来,国家实施了农产品产地土壤重金属污染防治专项、湖南重金属污染耕地治理专项等一系列污染调查与治理工作,相关制度已得到实践验证,具备法律化的条件。

最后,纵观世界发达国家或地区,已有专门立法案例。1970年,日本出台了《农业用地土壤污染防治法》,随后,农林水产省出台了《农用地土壤污染对策区域指定条件中镉含量的检测方法》等一系列省令和技术标准,对农地土壤污染调查、对策区划定、治理修复等做出了规定。在具体措施上,与工业场地存在明显差异,如对于场地土壤污染,《土壤污染对策法》规定可由政府强制相关义务主体调查,并由其付费。此外,韩国和我国台湾地区虽然没有对农用地和工业场地分别立法,但在土壤污染监测调查、整治责任、管制方式、管制标准等具体制度中仍是区别对待的。

三、法律原则设定

1优先保护,保护者受益

优先保护体现在两个方面,首先,相对于场地土壤和未利用土壤而言,要优先保护农用地土壤。农用地土壤面积较大,受污染范围广,承载着保障农产品数量安全和质量安全的重任,是整个国民经济和社会发展的基础,是人类赖以生存的最为主要的自然资源。场地土壤仅用于满足人类发展的部分需要,数量和面积都比较有限,相较而言,可以放在次要位置。其次,经济发展与农用地土壤污染防治相冲突时,经济发展应当让步。依照《土壤污染防治行动计划》,除法律规定的重点建设项目选址确实无法避让外,其他任何建设不得占用优先保护类耕地,禁止在优先保护类耕地集中区域新建有色金属冶炼、石油加工、化工、焦化、电镀、制革等行业企业。

农业生产者是农地土壤的使用者和受益者,也是污染防治的主要实施者。如果我们能从土壤自身的感受和价值来看待土壤,土壤污染和退化问题将会迎刃而解。具体到农业生产者,如果能主动采取措施防治土壤污染,土壤污染问题就能解决一大半。然而,受农业生产比较效益低影响,农业生产者从事农业生产的数量和积极性都不高,只有通过有效的补贴补偿,唤醒责任意识,农业生产者才有可能主动采取措施防治土壤污染。

因此,要强调保护者受益,设计有效的激励机制,充分利用农业补贴和补偿政策,提高农业生产者保护土壤的积极性和主动性,减少农业生产过程中污染物的产生。鼓励农业生产者运用环境私益、公益诉讼等方式,自觉维权,集体维权,抵制和预防外源污染。

2农地土壤资源永续利用

“除了农产品市场,一个国家真实的、永久的和独立于其他一切要素的资本就是土壤。合理利用并保持土壤肥力这一重要资产是非常必要的。”如果农地土壤资源受到污染和破坏,失去利用价值,人类生存就会受到威胁,因此,需要用长远的眼光看待农地土壤资源,“追求享受或许不能说成是人类的一个弱点,很多时候正是一些享乐的欲望推动了社会的进步,所以短视就难免成为人类的一个重要特点,也正因为这样,我们才那么多地去强调要有长远眼光,要有大局意识,要为后代人考虑。‘可持续发展’的要求正是在强调我们去关注长远的利益”。

当前,我国的农用地数量仍在减少,质量下降趋势没有得到有效遏制,保持有限土壤资源的有序性、保护性利用,进而实现长久、永续利用,就显得特别重要。应当通过法律设计,减少和预防对农地资源的进一步污染和破坏,采取措施,提高土壤肥力,改善土壤环境,最大限度地发挥农用地土壤的生产功能,实现在保障农产品质量安全下的持续有效利用。

3产地与产品一体化保护

农用地土壤污染防治的目标主要是保障农产品质量安全。农用地特别是农产品产地是农产品生产的“第一车间”,研究表明,土壤中的重金属、持久性有机污染物会随着作物生长迁移到作物可食部分,进而危害农产品质量安全。保护好产地土壤,实际上就是从源头上防范了产品受害,将产地与产品结合起来保护,把保护产地土壤作为保护农产品的重要内容,通过轮作、间作、季节性休耕等农艺措施保护,既能实现土壤污染治理,又可以保障农产品质量安全,还可以发挥已污染土壤的生产功能,缓解粮食供给压力,保障国家粮食安全。

4用地与养地相结合

土壤使用过程也是土壤生产生态功能消耗过程,如果不能及时有效补充土壤养分,土壤功能就会消耗殆尽,最终丧失生产农产品的功能。良好的用地措施是维持土壤生产能力的关键,也是养地的重要措施。研究表明,“土壤质量受农户土地利用方式、技术选择、化肥、有机肥施用、秸秆还田等多种因素影响。”“耕作、种植制度、施肥等农田管理措施能够显著地影响土壤有机质动态,而免耕、提高复种指数、合理的轮作换茬、有机肥料和化肥的施用以及弃耕农田还林还草等保护性管理措施则能够提高农田土壤有机质含量”。

实践证明,在农业生产过程中,采用水分管理、药肥管理、作物种类和品种管理、耕作时间和方式管理等农艺措施或保护性耕作措施,不仅有利于土壤肥力提升,提高土壤环境容量,减低污染物含量或阻隔污染物进入作物籽粒,而且有利于农产品品质改善,产量提高,实现在耕作过程中养护土壤和提高农作物品质产量的双重目的。

我国农村土地属于集体所有,村集体是所有者,承担着土壤资源养护的责任,村民是承包户,是使用者,只在特定时间内享有特定土壤资源价值使用的权利,用地与养地脱节,造成用地的人只注重获取土壤资源的短期价值,采取竭泽而渔的利用方式,养地者没有切实需求,自己也不用地,所以养护基本做不到位,致使土壤养分流失,退化、污染严重。因此,应当将土壤的使用与养护结合起来,明晰农地产权,采取养地补贴、使用权长期化等措施,增加劳动力投入,不断改善土壤条件,提升土壤肥力,在农业生产过程中解决土壤污染问题。

四、法律制度构成

“法学的重要特点就是务实和世俗,它是一种社会化的实践,一种职业性的知识,在很大程度上是排斥独出心裁和异想天开的。它有时甚至不要求理论,而只要求人们懂得如何做。”因此,要从国情出发,将土壤污染防治中已经实施或者验证的实践,特别是行之有效的防治技术制度化,实现污染防治源头控制、过程控制的法律化。

1安全标准制度

在国家土壤环境标准体系之下,根据农用地土壤生产功能和农产品质量安全要求,建立健全农用地土壤安全标准体系。组织制修订农用地土壤污染调查和监测、类别划分、风险评估、种植业结构调整、修复治理等行业和地方标准或技术规范。

2监测预警制度

建立健全农用地土壤环境监测制度,设置国控点和省控点,开展长期监测、例行监测和动态监测。对基本农田保护区、生态脆弱区和野生植物保护区进行重点监测和加密监测,开展信息统计,建立监测档案。对土壤环境状况及变化趋势进行分析评价,根据污染变化,启动预报预警机制,预防污染发生或进一步扩大。

3分级管理制度

根据土壤和农产品受污染情况,将耕地划分为重度污染区、中轻度污染区和清洁生产区,采取不同的保护、利用和治理措施。对清洁耕地以污染预防为主,实行永久保护,鼓励采取环境友好型耕作技术,防止外来污染,严禁非农建设占用。对中轻度污染耕地,实行环境准入限制,防止外来污染,同时,实施农艺措施为主的修复治理,改善土壤环境,使之逐渐达标。对重度污染耕地,依法划定为特定农产品禁止生产区,禁止超标食用农作物种植,采取种植业结构调整、轮作、休退耕还林还草等措施,逐步恢复土壤安全生产能力。

4综合治理制度

对于已污染的耕地土壤,采取以水肥管理、作物种类和品种管理、耕作时间和方式管理等农艺措施为主,植物修复、生物修复等措施为补充的综合治理措施,阻断或减少污染物进入作物可食部分,保证农产品质量安全。

5风险评估制度

要建立以食用农产品污染物最高允许限量为导向的农用地土壤环境风险评估指标体系,建设稳定的评估队伍和专业实验室,根据土壤污染现状和变化趋势,分析可能影响土壤质量和农产品安全的潜在危害因子,开展定期评估、协同评估和动态评估。

6清洁生产制度

农业清洁生产是防治农地污染的重要措施,是农产品质量安全的基本保障。包括严禁向农地排放或倾倒工业废气、废水、固体废物,严禁城镇垃圾、污泥直接用作肥料;加强对化肥、农药、农膜等农业投入品的监管;鼓励实施秸秆还田、种植绿肥等保护性耕作措施。

7生态补偿制度

确立农地土壤污染补偿机制,与现行农业补贴政策相衔接,明确补偿主体、补偿对象、补偿标准、价值核算方法、补偿方式、考核办法等。将补偿与农业清洁生产结合起来,把采取自觉预防外来污染、减少农业投入品使用、为产地土壤面源污染防治作出贡献的农业生产者,纳入补偿范围。要将资金补偿与技术补偿结合起来,重点发挥技术补偿的作用。

总之,一部法律能否成功,能否真正为人们接受,不是利用法律推进改革的政治家或法学家能决定的,而是必须经过长期的公共选择。

因此,“土壤污染防治法”要想实现立法目的,就农用地土壤来说,就是立法能否真正考虑依靠土壤资源谋生的农业生产者的利益诉求,能否真正为他们理解和接受,能否为我国土壤污染问题的解决提供有效的法律依据。

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